黑貓

　　在我國，有80%的法律法規是由行政機關執行的，所以行政機關嚴格執法是建設法治中國的重要方針。然而在擔負具體執行責任的基層，有的地方政府卻患上了“權力依賴症”，不管是推進經濟建設，還是化解社會矛盾，都是行政主導，權力開路。不少基層幹部以行政權力強推工作，至於法律，能守的守，不能守的繞著走，甚至不惜違法行政。
　　如今，依法治國正在逐漸推進，法律的重要性日益彰顯。可是，為何基層行政機關仍然偏愛權力干預，放棄堅守法律底線呢？一個重要原因是，在行政體系中，權力仍然是最權威最有效的工具。
　　對上，現行的運行機制決定了更高層的權力具有絕對的強勢地位。因為一方面上級政府在基層幹部的政績考核、提拔任用中，起決定性作用，另一方面，相比較上級無可匹敵的權重力量，其他對行政行為的監督和懲處機制並不完善乃至缺失，違法成本非常低廉。所以從自身利益出發，基層官員可能更有意願將圓滿完成上級任務作為行政目標。一項百餘名鄉鎮書記參與的問卷調查就顯示，對他們而言，上級考核是最大的壓力。權力壓倒一切的絕對權威必然會削弱法律的威力，造成法律的邊緣化。
　　對下，“簡單粗暴”的行政手段有時是最有效率的工作方式。一般來說，法律兼顧的是大多數群體的利益，同時為了保證公平正義，司法程序往往複雜繁瑣，遇到問題求諸法律自然會耗費時間耗費心力甚至要犧牲一些利益。所以部分地方政府認為，“用一些違法的手段，付出的成本較低、工作簡便、易操作。而依法行政耗時長、程序多，往往‘事倍功半’‘得不償失’。”
　　當然，有時候基層幹部以行政代法治是被迫的選擇。原因有三。其一，現實中，面對複雜的具體問題，經常出現法律不適用甚至完全空白的現象，行政行為此時無論作為或者不作為都是於法無據；其二，當下公共政策的形成，通常來自於上層設計或者領導的個人意志，缺少科學論證和民主參與，部分政策脫離實際，沒有超常規手段就不可能完成；其三，基層民眾法治信仰的養成還有待時日，除了鄉土社會缺乏法律傳統、迷信權力外，過去邊緣化的司法力量，在保障民眾的權益上一直是心有餘而力不足。
　　無論如何，對法律的漠視必然帶來基層治理的失序，難以消解的信訪難題就是這種權力運行模式危機與矛盾的集中映射。因為違法行政，錶面上是以較小的成本實現了更大的公共利益，但是這種計算方式僅僅是以行政機關的自身得失來考量的，如果將視角擴大至當地整體利益，尤其將所有民眾的權益納入考慮範圍，違法行政往往會導致至少一部分民眾的合理合法權益受到侵害。這種不公正的最終代價，是社會資源的浪費、政府公信力的下降甚至社會穩定的震蕩，而要徹底矯正此種扭曲的基層生態，付出的社會成本恐怕會是依法行政的很多倍。
　　所以將全社會的整體利益放在天平上來稱量，以權代法完全得不償失。而使基層行政回歸法治狀態，則需要建立起合理的制度結構，這包括權力監督機制的透明開放、公共政策的科學制定、法律法規的健全完善等等一整套的糾偏措施。
　　□本報評論員 集月音
　　（原標題：基層為何愛權力不愛法律）